Cinq années de travail, 14 millions d’euros de budget, plus d’une centaine de réalisations : c’est une page qui se tourne aujourd’hui pour ACTED en République du Congo avec la fin du Programme d’Urgence de Relance et d’Appui aux Communautés (PURAC), né d’un partenariat entre la Banque Mondiale, le Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget (MEFB) congolais et ACTED.

Un cahier des charges précis et exigeant

Le principe du projet était le suivant : chacun des dix départements du pays (hormis les agglomérations de Brazzaville et Pointe-Noire) s’est vu attribuer une enveloppe budgétaire en fonction de leur population. Des débats démocratiques se sont alors engagés au sein des communautés, sous la supervision des préfectures et d’ACTED, et ont débouché sur la désignation de projets par les conseils départementaux. Ces projets devaient respecter certains critères, tels que contribuer à l’amélioration des conditions de vie des populations locales, valoriser les compétences et les ressources naturelles locales, organiser des travaux à haute intensité de main d’œuvre afin de créer le maximum d’emplois possibles, et être accompagnés de l’engagement des bénéficiaires à mettre en place des mécanismes pérennes pour l’exploitation et l’entretien des infrastructures. Une fois le respect de ces critères et la faisabilité technique des projets sélectionnés vérifiés par ACTED et le MEFB, ACTED a été chargée de la réalisation des ouvrages en qualité de maître d’œuvre et de maître d’ouvrage délégué (réalisation des études techniques, lancement des appels d’offres, supervision des chantiers des entreprises sélectionnées).

Un processus participatif

Le projet a répondu à trois objectifs distincts. Le premier était de promouvoir les mécanismes participatifs de prise de décision au niveau local. Les populations et les élus locaux n’avaient pas l’habitude d’être ainsi au cœur des décisions politiques les affectant. La sensibilisation des populations aux mécanismes participatifs du projet a été donc essentielle, bien qu’ACTED n’ait pas disposé de moyens à la hauteur pour remplir complètement ce rôle dans chacun des 10 départements. Cela explique sans doute l’échec à consolider la participation de 5% des populations aux projets, ainsi que l’absence de mécanismes de pérennisation de certaines réalisations. Néanmoins, pour une première, ce fût indéniablement un succès, loué par les autorités locales qui souhaiteraient que cette expérience de démocratie locale ne reste pas sans lendemain.

Des opportunités économiques accrues

Ensuite, le projet devait créer des opportunités d’emploi pour la population rurale congolaise, durement touchée par les conflits des années 90. De ce point de vue, le projet est allé bien au-delà des résultats escomptés puisque près de 18 000 mois de travail ont été créés contre 10 000 initialement prévus. Le recrutement parmi les populations locales d’ouvriers non qualifiés a ainsi insufflé une quantité importante de liquidités dans un contexte de grande précarité financière.

Renforcer les capacités des entreprises

Le projet a également permis de renforcer les capacités de nombreuses entreprises, auparavant dotées de moyens humains, techniques et financiers très limités. Les entreprises ont bénéficié de la supervision des ingénieurs d’ACTED et de procédures de suivi rapproché (allant de pénalités de retard à la mise sous tutelle des chantiers lorsque l’entreprise se trouvait en grande difficulté). La mise en œuvre progressive de ces procédures au cours du projet a permis de réduire les retards accumulés qui menaçaient l’achèvement de nombreux projets. Le mécanisme d’appels d’offres, méconnu au début du projet, a fait ses preuves (une étude de 2006 révélait que les écoles réalisées dans le cadre du PURAC coûtait quasiment moitié moins cher que les écoles construites auparavant) et est dorénavant largement répandu dans le pays. Le projet a ainsi permis de structurer un peu plus le tissu économique, préalable indispensable au développement pérenne du pays.

Un projet de grande envergure

Finalement, le projet a permis la construction ou la réhabilitation de plus d’une centaine d’infrastructures socio-économiques de base aux quatre coins du pays. Sur 262 projets soumis par les départements, 144 ont été étudiés par ACTED, dont 115 ont été validés par ACTED et le MEFB. 107 projets de nature très diverses ont finalement été mis en œuvre dans les domaines de l’hygiène, de l’assainissement, de la santé, de l’éducation, de l’agriculture ou du développement économique.

De nombreuses difficultés à surmonter

Ces réalisations ont constitué un défi considérable pour ACTED, qui a dû superviser des chantiers répartis sur les 300 000 km² que compte le pays (60% de la superficie de la France). Les conditions de transport n’ont pas arrangé les choses : l’état de délabrement du réseau routier rendait de nombreux sites quasiment inaccessibles pendant les 9 mois annuels de saison des pluies...

Vue l’ampleur des difficultés, le succès de cette longue aventure est indéniable, comme la Banque Mondiale l’a reconnu lors de son évaluation finale : la promotion des processus participatifs dans la sélection des projets est amenée à être poursuivie ; l’argent injecté dans le projet a profité aux populations vulnérables du pays et les réalisations ont permis de reconstruire une partie du maillage socio-économique du pays.

Le PURAC en chiffres

17 pistes agricoles réhabilitées soit 563 km de piste
94 ouvrages de franchissement construits
2 quais pour le trafic fluvial construits
4 villes électrifiées pour un total de 74 601 habitants
15 marchés construits et dotés de latrines
13 centres de santé et 1 hôpital construits ou réhabilités
105 latrines construites
800 lits et autres équipements médicaux fournis
42 établissements scolaires (soit 192 salles de classe) construits ou réhabilités
14 138 tables-bancs fournis
44 points d’eau construits dans les écoles

   Quelques questions à Benoît Piot
   Coordinateur Régional pour l’Afrique Francophone et Directeur
   Pays République du Congo

Quels sont les principaux défis liés au projet PURAC ? Comment ont-ils été surmontés ?
Le projet a posé trois défis majeurs à ACTED. Premièrement, il a fallu adapter l’organisation d’ACTED à un projet de cette ampleur, avec une composante très institutionnelle que l’on trouve rarement dans des projets d’urgence et de développement. A ce titre, ACTED a su prouver ses capacités d’adaptation, en construisant un partenariat efficace avec le MEFB (Ministère de l’Economie, des Finances et du Budget) et la Banque Mondiale. Deuxièmement, il a fallu faire avec une enveloppe budgétaire restreinte qui n’a pas permis d’ouvrir de nombreuses bases sur le terrain. Il a donc fallu mettre en place un système de suivi économe mais efficace qui permette d’assurer une présence soutenue sur le terrain. Enfin, à la sortie des conflits des années 90, la capacité des entreprises était limitée. Elles avaient très peu de moyens techniques et financiers, et la plupart n’avaient pas l’habitude de travailler dans des zones très enclavées. L’accompagnement des entreprises a donc été un facteur primordial de réussite du projet.

A ce sujet, quelles ont été les grandes lignes de cet accompagnement ?
La durée du projet a permis de tester l’efficacité de différents procédés d’accompagnement. Ainsi, nous nous sommes rendus compte que l’application de pénalités de retard, dont on redoutait qu’elles fragilisent davantage des entreprises aux finances réduites, permettait d’accélérer grandement l’avancée des chantiers. Dans certaines situations très difficiles, ACTED a fini par diriger les travaux en utilisant le personnel de l’entreprise, ce qui a permis aux entrepreneurs de se former au contact des ingénieurs d’ACTED. Au final, la sous-traitance des entreprises a évolué vers un véritable partenariat. Cette composante de renforcement des capacités des acteurs du secteur des travaux publics ne figurait pas dans les objectifs initiaux du projet, mais constitue à mes yeux un des impacts majeurs de ce programme.

Comment les partenaires du projet ont-ils organisé la phase de sélection des sous-projets pour que les choix des conseils départementaux soient le reflet d’un véritable débat démocratique ?
La phase de sélection des sous-projets a été précédée d’une période de sensibilisation des populations. ACTED et le MEFB ont ainsi mené de nombreuses actions au niveau national et local : passages dans les médias nationaux et locaux, conférences avec les préfets et les services de l’Etat, visite de chaque sous-préfecture, etc. Les préfectures étaient en charge d’organiser cette sensibilisation dans leurs circonscriptions, de promouvoir les échanges et d’organiser la remontée des propositions de projet. Le fort taux de participation aux votes dans les conseils départementaux est un signe que le débat démocratique a réellement eu lieu.

Finalement, comment ACTED compte-t-elle faire fructifier les compétences acquises au cours de ces 5 dernières années ?
ACTED a su montrer sa capacité à monter un programme important et institutionnel, ce qui lui confère une nouvelle dimension. Il y a beaucoup de leçons à tirer de ce projet, et un travail de capitalisation a été lancé pour que la Banque Mondiale, le gouvernement congolais et ACTED puissent pleinement tirer profit de ces leçons. Cette expertise doit également être partagée au niveau global. Ayant prouvé sa légitimité dans ce domaine, ACTED doit poursuivre ce type d’interventions au Congo et ailleurs, comme elle le fait aujourd’hui ici en partenariat avec l’UNICEF.